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中国式复垦隐忧
作者:严定非 来源:南方周末报 时间:2013-1-14 访问:15661

中国是世界上最大的煤炭消费国,遗留了沉重的生态包袱——废弃矿山。几乎一夕之间,废弃工矿地变成各地争相复垦的“香饽饽”。剧变,由中国式的土地财政催生,而以追逐建设用地为目的的复垦模式,开始剑走偏锋。

  黄金十年,欠账无数

  100万公顷土地,如果全部种植水稻,按照亩产600公斤、人均年消耗大米100公斤计算,它可供北京2000万常住人口吃上4年有余。

  然而,这个可观的数字只是世界煤矿产量第一强国尴尬的一面:截至2011年底,中国井工煤矿采煤沉陷损毁土地已达100万公顷。尽管其中只有60%是耕地或其他农用地,但这足以令人感到触目惊心。

  尴尬在延续,煤矿损毁的土地面积每年还在以7万公顷的速度飙升。而我国目前耕地与保有煤炭资源的复合度为10.8%18亿亩耕地红线的压力巨大。

  这是2012年底在“北京国际生态修复论坛”上,中国煤炭学会透露出来的信息。矿山开采对耕地的破坏集中发生在煤炭行业的黄金十年。“过去十年的开采量为历史高峰,对生态的破坏也是历史上最大的。”中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会秘书长胡振琪对南方周末记者说。

  “复垦”成为急迫的课题。然而,另一个尴尬的信息是,国土部土地整理中心主任罗明曾透露,中国的复垦率只有25%。欧美国家则普遍维持在80%左右。

  1980年代以来,白中科便开始在山西研究矿区复垦。这位国土部土地整治重点实验室副主任表示:“土地复垦的第一个春天是1988年《土地复垦规定》的颁布。”而另一个春天是在《土地复垦条例》和《土地复垦条例实施办法》颁布之后。前者于20112月获国务院通过,后者将在20133月开始实施。

  不过,两个“春天”相去24个寒暑,而“复垦”土壤收获的只有一堆尴尬的数据。

  在国内煤炭主产区山西省,复垦历史欠债异常繁重。山西省副省长牛仁亮曾表示,山西采煤形成的采空区达2万平方公里,相当于山西八分之一的国土面积。而仅2010年因矿山开发导致的地面塌陷及采矿场破坏土地就达20.6万亩,其中12.99万亩是耕地。

  自2006年起,中国人民大学周珂教授便呼吁,出台一部全面的矿地复垦法,尤其要解决相应的激励机制。

  政策指挥棒

  山西平朔安太堡露天矿被视为国内矿区复垦的典范。现已完成土地复垦3.1万亩,矿区复垦率达50%以上,排土场植被覆盖率达到90%以上,累计投入资金达20亿元。

  自1980年代,白中科便参与该项目,在他看来,20亿元用于复垦,这在很多煤矿都不敢设想。尤其在2001年之前,煤炭价格持续低迷,“煤都卖不出去,还谈什么复垦”。

  不过,即便煤价在过去十年大幅上涨,复垦率并未相应提高。然而,不经意间,这一转变悄然发生。

  20074月,国务院同意在山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点的方案。根据该方案,所有矿山在开采之前,必须向山西省环保厅提交生态环境恢复治理方案。“2007年开始搞煤炭整合,耽误了一段时间。2010年重新开始,现在方案编制了一半,三百多家的修复规划已经通过审批。”山西省矿山生态环境保护协会理事长吕步云对南方周末透露,修复方案中有一部分就是耕地复垦。

  在2010年左右,广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场明显感觉到,自己变得更加忙碌,接的项目比以前多。

  《土地复垦条例》规定,复垦的职能监管机构为各级国土部门,“历史欠账由政府承担,新债由企业承担”。面对“历史欠账”,地方的态度悄然发生变化。

  这源于《土地复垦条例》的激励措施。其第三十五条规定,县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的,按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

  更大的突破发生在20123月。国土资源部下发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》,确定在河北、陕西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、山西十省份开展试点,通过对历史遗留废弃地的复垦利用,与新增建设用地相挂钩。

  而在此之前,地方政府已经在不同程度地试水。2008年,江苏省做出加快振兴徐州老工业基地的重要决策,其规定,塌陷地复垦成耕地后可等面积置换为建设用地指标。

  这一试点颇为大胆。其时,当时国土部的增减挂钩试点还刚开始在重庆、成都等地开展。而在被纳入试点之后,江苏省推出了巨量的工矿废弃地复垦计划。以徐州为例,该市国土资源局规划科技处副处长李占江曾对外透露,全市共有工矿废弃地总量约27万亩。目前,这27万亩工矿废弃地的整治已拉开帷幕。

  尽管有来自耕地红线的压力,但工矿废弃地复垦成为用地机制的新口子,这是在土地饥渴症之下,地方政府与国土部的讨价还价的结果。

土地复垦面临着“旧账未还,新账又欠”的严峻形势。

土地饥渴症

  “山西没有很好地利用土地政策,现在要用地了,才发现远远不够。”一位接近山西省发改委的人士透露。

  南方周末从山西国土厅获得的资料显示,“十二五”期间,山西全省用地总量达到150万亩以上,而国土部下达的新增建设用地计划指标70万亩左右,此外,还可争取国家重点工程使用国家预留的计划指标15万亩左右。这也就意味着,用地缺口高达65万亩左右。

  山西60%以上的国土面积为山地,“没有土地,招商引资什么的都是充饥画饼。重庆这几年发展这么快,还不是仗着储备的地多,招商引资最终拼的就是谁地价低。”上述人士透露。

  1997年,浙江、深圳等地开始土地储备制度。太原地处中西部,直到2001年才建立土地储备制度,且储备规模远远小于其他城市。而在被纳入首批复垦利用试点的晋中市,直到2006年才建立土地储备中心。

  而在经济相对发达的徐州,土地饥渴程度并不亚于山西。徐州方面人士透露,“十一五期间,徐州全市每年用地需求不低于5万亩,正常下达的计划仅有6000亩左右”。

  于是,向国土部讨要差异化的土地政策便成了江苏、山西共同选择。山西把目标指向了以前的“弃儿”:获得对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权;通过土地置换获得更多的建设用地指标。

  此后,国土部和山西省政府签署《创新矿业用地管理机制合作协议》,支持山西省创新三项用地机制,即:创新矿业存量土地整合利用机制、露天采矿用地机制和城乡建设用地增减挂钩机制。

  2011728日,山西省委书记袁纯清在全省领导干部大会上透露,关闭了近1600座小煤矿,能开发整理13万亩土地。中央支持对废弃工矿地整理后等量置换。

  山西成绩不止如此。南方周末记者从山西省国土厅获悉,2012年,国土部追加山西省2万重点建设工程用地指标。时任山西省副省长李小鹏偕国土厅厅长刘建功一同赴国土部协商,维持了山西综合改革配套试验区的政策扶持。

  而在工矿废弃地利用上,江苏则成为最大的赢家。据当地官员透露,20119月份,国土资源部调研探讨工矿废弃地复垦利用政策时,试点地区并无江苏省。而在20122月份,江苏省成为全国首个获得一次性审查通过工矿废弃地复垦利用试点专项规划的省份。

  而相比山西,江苏工矿废弃地复垦的胃口也远比前者大。仅以徐州为例,徐州全市共有工矿废弃地总量约27万亩,在2015年之前完成16万亩复垦利用面积。而山西在“十二五”期间也才安排20万亩。

  土地财政,剑走偏锋

  而对于拥有众多废弃工矿的城市而言,复垦不仅能为招商引资腾挪出更多的空间,置换出的建设用地指标也意味着真金白银。

  2011年,徐州市经营性土地成交均价为196万元每亩。如果16万亩工矿废弃地能置换的建设用面积为10万亩,给徐州带来的收益近千亿。而2011年,徐州的财政收入为555.33亿元。

  在土地财政催生下,以追逐建设用地为目的的复垦模式,已经开始剑走偏锋。

  南方周末采访时得知,不少地方政府已经屡屡试探政策底线。“如果你把地级市复垦置换出来的指标拿到省会城市来用,地级市复垦还有什么积极性?这两地地价还不同,利益很难平衡。”一位熟知内情的人士透露。

  国土部曾明文规定,工矿废弃地复垦挂钩指标重点用于试点县、市的工矿发展、基础设施和民生工程,不得跨县级行政区域使用。

  周珂曾提议,矿地复垦是一项系统工程,需要设立统一的权威机构,既能“沟通矿业和环境两方面信息和标准”,又能协调和平衡各方利益。《土地复垦条例》规定国土部门为复垦的主管单位,山西省环保厅一位不愿具名的人士透露,尽管业务上有交叉,但二者沟通甚少。

  工矿复垦涉及业务部门众多,“水利厅在修筑淤地坝时,沉积下来的土地不少复垦成了耕地。环保部门编制矿山环境恢复方案时,要求按原貌恢复的,其中一部分也有耕地”。

  “九龙治水”导致工矿复垦数据并不一致,上述人士透露,各部门统计的口径不一致,“不知道国土有没有把我们的数据汇总上去”。

  此外,各地置换到“真金白银”的建设用地之余,急需复垦的耕地却是一个漫长的工程,但各地多以三至五年完成复垦目标。而以平朔煤矿安太堡矿为例,其从1984年开始规划,历经近30年才完成50%的复垦率。

 

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